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北京市工商行政管理局2015年依法行政暨法治政府建设自查报告

  市政府法制办:

  2015年,在市委、市政府的领导下,在市政府法制办的悉心指导和大力帮助下,我局坚持以学习贯彻党的十八大、十八届三中、四中、五中全会精神和习近平总书记的重要讲话为指引,紧紧围绕市委、市政府年度工作部署与要求,以推进依法行政、建设法治工商为主线,注重以夯实基础、完善制度入手,认真梳理工商行政执法依据,严格规范执法程序,切实履行执法职责,推进行政执法责任制的落实,不断提升行政执法能力和行政决策科学化水平,进一步规范和监督行政执法活动,确保依法行政取得扎实成效。现将主要情况报告如下:

  一、依法界定职责,夯实法治工商建设基础

  (一)明确执法依据,提供法律保障。

  为认真贯彻落实党的十八届四中全会提出的全面依法治国战略要求,我局积极组织相关部门对现行法律法规进行认真整理,汇集涉及到工商职责范围的法律规范520部,其中,法律105部,行政法规204部,地方性法规34部,部门规章127部,地方政府规章46部,部委规范性文件1部,地方政府部门规范性文件3件。我局及时将梳理后的执法依据下发全系统贯彻执行,确保执法依据清晰上下统一,为进一步规范执法行为提供法律保障。

  (二)梳理行政职权,摸清职权底数。

  按照市编办《关于印发<北京市编制权力清单责任清单工作方案>的通知》要求,结合2014年梳理的1065项工商机关行政处罚职权,我局对行政确认、行政强制、行政征收、行政奖励、行政裁决、行政检查和行政给付等七项职权进行了认真梳理,并将该项工作纳入2015年度折子工程(第39项)。梳理上述职权共计196项(行政确认4项、行政强制53项、行政征收1项、行政奖励5项、行政裁决2项、行政检查94项、其他37项),为依法履职奠定了基础。

  (三)清理确认行政审批事项,规范行政许可。

  随着行政审批事项改革的深化,为落实《国务院关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》,我局撰写了《北京市工商行政管理局关于行政审批许可情况和行政执法权事项的报告》,并根据市行政审批改革制度领导小组办公室的相关文件精神,对行政许可审批事项和非许可审批事项进行了系统化的清理。其中,纳入市级行政审批事项目录的事项共9项,包括7项行政许可审批事项和2项非许可审批事项;纳入区县级行政审批事项目录的事项共8项,包括6项行政许可审批事项和2项非许可审批事项。同时,我局对行政审批中的中介服务事项进行了梳理,共1项并报送市审改办。此外,我局就地方行政审批制度改革重点督查任务情况、工商行政审批事项改革情况等向市政府有关部门进行了专项报送,并接受了相应的监督检查,进一步规范行政许可行为。

  二、完善决策机制,提高执法决策水平

  (一)健全重大行政决策制度,确保决策民主科学。

  我局积极完善行政决策的程序和各项制度,对提请市政府讨论的重大决策事项和提请市人大、市政府的立法事项以及我局自行作出的行政决策事项进行严格的事前合法性审查,建立健全并落实行政决策过程中的过错责任追究制度,将建立重大行政决策公开征求意见制度纳入我局折子工程,要求涉及重大公共利益、人民群众切身利益的决策事项,都要向社会公开征求意见或举行听证会。我局继续落实已制发《北京市工商行政管理局重大行政决策公开征求意见暂行规定》,严格按照重大行政决策公开征求意见的范围、原则、方式,具体实施组织,切实遵循重大行政决策公开的程序性规定。

  (二)建立重大行政决策评估机制,明确效果评估依据。

  “完善行政决策档案管理制度,建立重大行政决策绩效评估机制,加强对重大行政决策实施情况跟踪反馈和监督检查”是2015年市政府重点工作任务。我局制发《北京市工商行政管理局关于开展重大行政决策绩效评估工作的意见(试行)》,明确了重大行政决策绩效评估的原则、范围、内容、组织领导和评估程序,为我局开展重大行政决策绩效评估工作提供了程序指引,也为更好的推动重大改革奠定了制度保障。

  (三)完善工商法律顾问制度,提供决策智力支持。

  建立法律顾问制度,不仅是党的十八届四中全会的基本要求,也是市委和国家工商总局的具体要求,我局在深入调研的基础上,结合工商实际,制发《北京市工商行政管理局关于推行工商法律顾问制度的意见》及配套制度,就外聘法律顾问的聘任、管理、使用作出了详细的规定,同时,制发了《北京市工商行政管理局公职律师管理办法》,进一步规范了工商系统内部公职律师队伍的管理。上述两个文件从外部和内部丰富了工商法律顾问制度的内涵,使得工商法律顾问制度规范化和制度化,为依法决策提供支持。

  (四)严格执行制定备案规程,规范文件审查。

  按照市政府办公厅《关于健全市政府重大行政决策和行政规范性文件合法性审查工作机制的通知》的要求,我局结合工商工作实际,制发了《关于印发行政规范性文件制定和备案规程的通知》,完善了规范性文件制定的流程,明确了征求意见的形式以及听证会的具体程序和要求,对我局以及分局制定的文件严格进行合法性和合理性审查,避免政出多门,随意增加职责的情形出现。截至2015年12月1日,我局共审查各类规范性文件427件,其中征求意见398件,联合发文29件。另外,办理规范性文件备案3件,保证行政执法的统一性。

  三、围绕深化改革大局,发挥工商职能作用

  (一)落实主体责任,推进商事制度改革。

  “先照后证”改革是党中央、国务院关于全面深化改革的一项重要内容,是推动政府职能转变、创新政府管理方式、构建市场监管新格局的重要举措。我局积极发挥牵头部门作用,牵头制定了《关于做好先照后证改革衔接工作加强事中事后监管的实施意见》,并以市政府办公厅名义印发执行。根据市政府实施意见,我局制发《北京市工商行政管理局关于认真贯彻落实先照后证改革做好工商登记工作的通知》,通过细化实行六项制度建立工商登记和许可审批部门之间的有序衔接机制。按照国务院、国家工商总局、市委市政府有关部署和要求,2015年9月29日在全市全面推行“三证合一、一照一码”登记制度改革。我局通过优化审批流程,实现数据共享,扩大合办范围,截至2015年10月30日,共为45445户企业发放了加载统一社会信用代码的营业执照。

  (二)创新监管机制,完善事中事后监管

  按照党中央、国务院关于转变政府职能的总体部署和围绕商事制度改革提出的要求,我局一是制发《北京市工商行政管理局关于完善市场监管体系加强事中事后监管的意见》,提出要加快形成日常监管、风险管理、信用监管、部门协同和社会共治有机结合的“五位一体”市场监管体系,明确了全系统加强事中事后监管的原则、方向和思路。二是完善以随机抽查和检测监测为主要方式的日常监管模式,充分发挥市局、分局、工商所三级监管体系作用,强化了对市场主体的事中事后监管。三是依托企业信用信息网,构建了“一个平台、两个闭环、三个机制”的证照审批和市场监管的新模式,探索建立以问题导向和大数据分析为依托的风险管理模式,并组织开发年度报告公示信息系统、经营异常名录操作系统和公示信息抽查系统,使相关信息系统实现了互联互通,为事中事后监管的实施提供了技术支撑。四是按照“守信激励、失信惩戒”的原则,将市场主体的信用信息作为实施行政管理的重要参考。对违反相关法律法规的企业,列入经营异常名录并对其行为予以限制。截至目前,已有3987户被列入经营异常名录的企业在登记注册、银行开户、申请贷款、招投标中受到限制,主动改正错误,申请移出经营异常名录,信用约束作用初步显现。

  (三)加强部门协同,提高执法效能。

  按照市政府办公厅《关于做好先照后证改革衔接工作加强事中事后监管的实施意见》,我局一是在属地政府及各级先照后证改革联席会议和治理无证无照经营联席会议的组织下,制定了《北京市“先照后证”改革工作联席会议工作制度》和绩效考核办法,建立健全无证无照经营查处机制,形成政府领导、部门协同、群众参与的治理格局。二是我局与许可审批部门、行业主管部门及其他行政执法部门的协调与配合,对严重扰乱首都金融市场秩序的非法集资进行专项整治,有效遏制本市非法集资案件高发态势,进一步强化了部门执法协作的力度。三是我局建立案件定期信息交流机制,适时进行案情会商分析,及时研究解决执法过程中出现的疑难问题,切实落实商事制度改革。

  (四)积极参与首都城市治理,疏解北京非首都功能。

  1.严格执行《北京市新增产业的禁止和限制目录(2015年版)》。我局制发《关于贯彻落实<北京市新增产业的禁止和限制目录(2015年版)>的通知》,结合登记工作实际,提出细化执行措施。切实落实国务院《注册资本登记制度改革方案》,我局按照北京城市战略新定位、非首都核心功能疏解和人口调控的总要求,代市政府起草了《北京市市场主体住所(经营场所)登记管理若干规定》并由市政府办公厅正式印发。

  2.发挥牵头作用,继续加大无证无照经营治理力度。我局制发了《关于落实“先照后证”改革做好2015年无证无照经营行为治理工作的意见》和《关于继续开展地下空间无照经营综合整治工作的实施方案》,指导各区县分局在属地政府的统一领导下,充分发挥治理无证无照经营联席会议平台作用,加大对无证无照经营的查处力度。

  3.配合相关部门开展重点领域专项整治。积极配合有关部门做好烟花爆竹监管、安全生产、综治、交通环境整治、打击违法印刷品广告、清洁空气行动计划、“打非治违”、社会治安重点地区排查整治、地下空间和群租房整治以及房地产经纪机构违法违规行为查处等重点领域的联合执法和专项整治工作,形成部门合力,共同破解市场秩序和城市管理中的突出问题,为疏解非首都功能做出应有贡献。

  四、严格落实执法责任,加强执法监督与问责

  (一)坚持执法资格准入,落实执法资格管理制度。

  我局认真贯彻落实《工商行政管理行政执法证件管理规定》,制定完善《工商行政管理机关行政处罚执法人员专业知识培训大纲》和相关题库,严格执行《行政处罚资格和执法证管理办法》,加强工商行政执法人员行政处罚资格和执法证的规范管理。2015年7月,我局组织了新入职工商干部执法证资格考试,共有289人参加并通过考试,获得行政执法资格。

  (二)严守自由裁量标准,确保裁量公平公正。

  正确行使自由裁量权既是首都工商规范执法行为,进一步推进依法行政的集中体现,也是工商行政执法水平的重要标志。我局各执法单位严格执行“不予行政处罚、从轻行政处罚、减轻行政处罚、从重处罚”四种情形的自由裁量标准,切实将其作为自由裁量的指南,全面把握,严格操作。同时,办案人员超过规定行使裁量权,降低或提高处罚幅度,必须在案件调查终结报告、行政处罚决定书等材料中明示,充分阐述行使裁量权的事实、理由和依据。今年,根据市政府法制办《关于规范实施行政处罚裁量权基准制度的若干指导意见》的要求,我局在《行政处罚权力清单》的基础上,结合《北京市工商行政管理局相关违法行为行政处罚裁量权执行标准》和全系统近年查处案件法律依据适用情况,编制工商行政处罚裁量权基准466条,涉及法律规范125部,对应行政处罚权力清单事项754项。

  (三)严格执法程序,提高行政执法信息化水平。

  我局不断完善、提升行政执法案件系统功能,并在行政执法案件系统运用开发中重点把握一统一、四环节:全系统办案统一在一个系统之下,案源与立案、结案与销案、核审与审批、暂扣与处置,切实做到程序合法、流程标准、符合时效,不断更新实现系统改造和优化。2014年我局对执法案件系统升级改造,升级后的案件系统自2015年6月1日上线,现已立案10021件,结案3160件,罚没款1446万元,平均每天在线人数1910人次。截至2015年10月20日,全系统行政处罚案件共计8816件,罚没款总额9535.16万元。案件系统在案件管理流程化,执法行为规范化以及执法导向决策辅助方面的功能作用显现。

  (四)落实案卷检查制度,加强行政行为监督。

  我局建立较为完善的行政处罚和行政许可案卷以及行政执法检查制度。通过抽查、阶段检查、年度评查等方式,对全系统的行政许可案卷抽样检查和展览,加强对行政处罚和行政许可行为的监督。我局依据已制发《北京市工商行政管理机关行政处罚案件评查标准》,2015年8月组织各区县分局开展了行政处罚案件互查工作,共抽查19个分局办理的523件案件,重点评查重点单位、重点案件和升级后案件系统的应用以及处罚案件公示执行情况。11月初我局组织开展行政处罚案卷评查工作,共抽取行政处罚案卷174卷,通过初审、复核程序,评选出优秀卷、合格卷、问题卷,在全系统进行通报并将评卷结果计入考核,达到规范执法行为的目的。

  (五)加强疑难案件研究,发挥复议诉讼监督作用。

  新修订的《行政诉讼法》为复议机关提高行政应诉能力和切实发挥行政复议的层级监督作用提出了更高要求。我局党组副书记、副局长崔建立高度重视,代表我局出庭参加行政诉讼,以主动积极的态度回应原告的诉讼主张,耐心向其解释政府政策、法规,原告当场提出撤诉。截止2015年12月1日,我局全系统共发生行政诉讼354件。随着新修改《行政诉讼法》施行,我局作为行政诉讼共同被告26件,应诉总数较去年同期206件增长71.8%。我局全系统共发生行政复议案件308件,其中我局审理行政复议案件223件,在已审结154件中撤销 10件,责令履职2 件,确认违法3 件,纠错率达9.7 %,比去年同期6.4%增长了3.3%。针对复议诉讼中出现的疑难复杂案件,一是我局加强与法院、市政府法制办、国家工商总局及相关委办局的沟通交流,就疑难案件进行专项会商。我局在审理复议案件时针对适用《工商管理机关行政处罚程序规定》第八条规定认识不一的问题请示国家工商总局法规司,并取得明确答复。三是组织人员开展了《工商疑难复议诉讼案例集》的编纂工作,积极总结经验解决相关问题,首批十大案例将在工商刊物上刊发。四是加大对基层执法的指导力度,针对复议诉讼中发现的问题,实地走访办案单位,约谈执法人员,通过查摆问题,提示风险,指明解决的路径,不断提高基层执法水平。我局审理行政复议案件时积极作为,充分发挥行政复议监督指导作用,收到了较好的效果。

  (六)从严督导,落实问责机制。

  我局通过学习贯彻中央和市委党风廉政建设有关会议和文件精神,进一步强化领导干部“一岗双责”意识。认真落实党风廉政建设责任制,我局组织全系统领导干部层层签订了《党风廉政建设责任书》,认真遵守领导干部廉洁从政各项规定,严格执行廉政谈话、诫勉谈话、述职述廉等各项监督制度。在王海微博举报事件发生后,积极应对、认真履责,制发了《北京市工商行政管理局党组关于开展纪律作风教育整顿活动的通知》,进一步强化干部的纪律意识和规矩意识,教育引导干部主动规避廉政风险。同时,我局认真贯彻落实《北京市行政问责办法》,围绕干部违反《廉政准则》、失职渎职、违反禁令和行政执法程序、借企业注册、日常执法检查之机向企业“寻租”等问题,落实重要情况通报制度。

  五、做好宣传培训工作 ,提高依法行政意识。

  (一)加强法制培训,提升法律素养。

  我局高度重视机关干部的法治教育,通过专题讲座、案例分析、学术沙龙、上岗培训等方式,加强法律知识培训,切实增加干部的依法行政意识。一是在《2015-2017年培训规划》的指引下,我局开展了三次领导干部学法活动,组织《北京市人民政府信息公开规定》的学习,观看国家行政学院政府法治咨询研究中心杨伟东主任讲授“党的十八届四中全会开启法治国家新时代”录像以及邀请全国人大法工委经济法室三处王翔处长讲授新《广告法》问题解读等。二是结合新修订的《行政诉讼法》,我局组织开展学习活动,并对新《行政诉讼法》修改背景、涉及的新变化和需要重点关注的方面进行分析解读。三是为贯彻落实新修订的《广告法》,我局制发了《关于加强新<广告法>宣传培训工作的通知》,明确做好《广告法》的普法宣传和培训工作的指导思想和工作目标,并通过网站热点播报栏目、首都工商微博等渠道进行法规培训。

  (二)拓展依法行政宣传渠道,营造良好法治氛围

  根据国家工商总局和市法宣办的通知要求,我局紧密结合市委、市政府“六五”法治宣传教育工作规划,认真实施“六五”普法规划和年度工作计划,不断夯实法治宣传教育工作的基础。一是我局制发《2015年北京市工商局法治宣传教育工作要点》,开展宪法教育,切实规划和组织好“12.4”国家宪法日暨全国法制宣传日活动,利用现代化传媒手段大力加强法治文化建设。二是我局深入开展学法用法工作,健全完善日常学法机制,推进公职律师队伍和法制员队伍建设,组织开展执法人员“以案释法”活动,并借助社会力量共同推进法治宣传教育工作。三是我局深入推进“两送”活动和“法律六进”工作,广泛宣传商事登记制度改革和年报公示的法规政策,针对重点对象、重点领域、重要时点开展法治宣传教育工作,提高企业自主年报意识,使我局平均年报率达90%以上,稳居全国前三名。五是创新宣传形式,开展法治教育。我局创建多种类型的“消费教育基地”,又在首都工商e网通网站创办原创网络视频服务类栏目《热点播报》,综合利用公共交通设施、QQ、微博和微信等开展法治宣传教育。

  严格依法行政,规范行政行为,提高行政效能,切实服务人民,是行政机关的根本职责。我局将继续以服务经济发展和营造良好市场环境为目标,坚持依法行政,落实行政执法责任制,并以此来指导和检验各项工作,着力服务非首都功能疏解,深化商事制度改革,加强事中事后监管,强化消费环境建设,为首都经济社会健康发展作出应有的贡献。

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